terug
Onderstaand artikel is gepubliceerd in: Vice Versa, 4e kwartaal 1993      

'Recht op werk geen utopie'

door:
Marc Broere

Moet recht op werk en een minimum aan sociale zekerheid voor iedereen het uitgangspunt worden voor de Derde-Wereldbeweging en voor het ontwikkelingsbeleid van de jaren negentig? Volgens Tweede-Kamerlid Frans Weisglas (VVD) jaagt men dan utopieën na. Volgens Gerard Oonk van de Landelijke India Werkgroep is dan ook het recht om te overleven of het recht op vrije meningsuiting een utopie.

Volgens de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens heeft iedereen recht op werk en inkomen. In de praktijk kan echter geen enkel land die de verklaring ondertekend heeft deze belofte waarmaken. In de Derde Wereld betekent werkloos zijn bijna automatisch geen inkomen, omdat een stelsel van sociale zekerheid meestal ontbreekt. Mensen worden teruggeworpen op de goede zorgen van de familie. Ontwikkelingsorganisaties hebben altijd oog voor deze problemen gehad en steunen bijvoorbeeld activiteiten in de informele sector, waarbij de armen zelf proberen te overleven door kleinschalige handel te drijven. Ook inkomensgenererende projecten prijken al sinds lange tijd op het prioriteitenlijstje van ontwikkelingsorganisaties. De laatste tijd wordt de discussie steeds breder gevoerd en staat de term 'recht op werk' centraal.
De organisatie die in Nederland de discussie over recht op werk aanzwengelde is de Landelijke India Werkgroep (LIW). Sinds eind 1990 voert de organisatie met veel succes de campagne 'Werk tegen Armoede'. De actie dient ter ondersteuning van de werkgarantiebeweging in India. Drie doelstellingen staan centraal: maak landarbeiders de belangrijkste doelgroep van de Nederlandse en de EG-hulp aan India; besteed minstens een kwart van de hulp aan werkgarantieprogramma's voor landarbeiders; gebruik schuldkwijtschelding voor werkgarantie. De LIW kreeg steun voor haar doelstellingen van een groot aantal maatschappelijke organisaties, zoals onder meer de FNV, de Christelijke Boeren- en Tuindersbond, de Nederlandse Missieraad, Novib, Hivos, Milieudefensie en de stichting Natuur en Milieu.

Ook minister Pronk liet zich niet onbetuigd. Hij wil weliswaar niet zover gaan om van landarbeiders de belangrijkste doelgroep van de hulp te maken, maar is wel bereid om steun te geven aan nieuwe werkgarantieprogramma's voor landarbeiders in India. DGIS onderzoekt momenteel samen met de Indiase overheid de mogelijkheden om in de deelstaten Andhra Pradesh en Gujarat te beginnen met een experimenteel programma. Pronk wil andere landen en de EG graag betrekken bij werkgarantie als vorm van armoedebestrijding op grote schaal. De Europese Commissie voelt daar nog weinig voor en beweert dat eenvoudige werkgelegenheidsprogramma's om de armen te voeden en te activeren de
Sociale voorzieningen als gevolg van verlicht eigenbelang
problemen van morgen alleen maar zullen verergeren. De Indiase regering zelf heeft inmiddels alle deelstaten aanbevolen om werkgarantieprogramma's als in Maharashtra op te zetten.

De westelijke deelstaat Maharashstra is het schoolvoorbeeld van geslaagde grootschalige werkgarantieprojecten. In de deelstaat, waar zestig miljoen mensen wonen en waarvan Bombay de hoofdstad is, bestaat al meer dan vijftien jaar een uniek werkgelegenheidsprogramma: het Employment Guarantee Scheme. Elke werkloze volwassene op het platteland die ongeschoold werk wil doen heeft volgens de wet recht op werk in openbare werken van de deelstaat. Werk wordt alleen aangeboden als er in het district geen andere arbeid beschikbaar is. In het oogstseizoen zijn er daarom weinig werkprojecten. Elk aangeboden werk moet worden geaccepteerd. Iedereen die zich opgeeft moet in principe binnen vijftien dagen aan werk worden geholpen tegen het geldende minimumloon. Er wordt gezorgd voor een constant aanbod van arbeidsintensieve projecten.
Het bevorderen van economische groei door produktieve investeringen is naast werkverschaffing uitdrukkelijk de tweede doelstelling van het Werkgarantieprogramma. Het gaat vooral om kleine en grote irrigatiewerken, bodembeheer, landverbetering, herbebossing, aanleg van plattelandswegen en de bouw van huizen.

Als de overheid geen werk kan aanbieden moet zij een werkloosheidsuitkering van twee rupees per dag betalen. Het werk wordt zoveel mogelijk binnen een straal van vijf kilometer van de woonplaats aangeboden. Als dat niet lukt moet voor tijdelijke huisvesting, water, kinderopvang, medische zorg, en voedsel worden gezorgd. De arbeiders krijgen het officiële minimumloon van de regio grotendeels in geld en voor de rest in voedselbonnen uitbetaald. 'Het programma is in de loop der jaren sterk gegroeid. Per jaar wordt er nu ongeveer 300 miljoen gulden voor uitgetrokken. Tot maart 1990 waren er ruim 175 duizend projecten afgerond en liepen er nog 24 duizend. Jaarlijks doen er tussen de 500 duizend en een miljoen mensen mee aan het programma. Het is de bedoeling dat het programma zichzelf op den duur zo goed als overbodig maakt doordat de afgeronde projecten zelf zorgen voor extra werkgelegenheid. Irrigatie en landontginning bieden bijvoorbeeld mogelijkheden voor meerdere oogsten per jaar en meer werk voor landarbeiders.

Het Werkgarantieprogramma wordt voor ongeveer de helft betaald uit de staatskas en voor het andere deel uit speciale belastingen die vooral door de stadsbewoners worden opgebracht. Het programma ontstond na drie jaren van droogte. De stadsbevolking van Bombay was doodsbang dat alle getroffen landarbeiders massaal naar de stad zouden trekken en steunde daarom de plannen voor een werkgarantieprogramma. Het past in de visie van Abram de Swaan, hoogleraar sociologie aan de Universiteit van Amsterdam. Hij is van mening dat sociale voorzieningen er niet alleen komen omdat de armen ze afdwingen, maar ook omdat de rijken zelf gevaar zien. Een soort verlicht eigenbelang dus.
Vorig jaar is de opzet van het programma aanzienlijk bijgesteld. Onder de noemer 'Plattelandsontwikkeling door Arbeidskracht' wordt geïntegreerde dorpsontwikkeling, naast het verschaffen van werkgarantie, het belangrijkste uitgangspunt. Het gaat om een gecombineerde aanpak van waterconservering, bodemverbetering, het tegengaan van overbegrazing en ontbossing, herbebossing, landbouw, veeteelt en tuinbouw. Het herstellen van het ecologisch evenwicht is daarbij een belangrijk uitgangspunt.

Het beleidsplan India 1992-1995 van DGIS laat zich positief uit over het programma. 'Door de uitvoering van arbeidsintensieve openbare werken als aanleg van wegen en irrigatiestelsels en herbebossing is de werkloosheid, vooral onder vrouwen, sterk gedaald. Naast enige bestaanszekerheid geven deze garantie op werkprogramma's de landarbeiders de mogelijkheid tot verbetering van hun maatschappelijke positie', aldus het beleidsplan.
Gerard Oonk van de Landelijke India Werkgroep onderschrijft de overwegend positieve conclusies over het model, maar voegt er onmiddellijk aan toe dat het zeker niet perfect is. 'Er is in de uitvoering vrij veel corruptie en inefficiëntie, maar dat is inherent aan alle overheidsprogramma's. Het fascinerende aan dit model vind ik dat er een vangnet voor de armen is, doordat ze recht hebben op werk en een bijbehorend minimumloon.'

Op het eerste gezicht lijkt het dat programma's als Maharashtra alleen maar mogelijk zijn in een land of deelstaat met een goed georganiseerde overheid. Gerard Oonk beaamt dat Maharashstra een goede traditie van bestuur heeft, een relatief rijke deelstaat is, en India ook een democratische traditie heeft. Toch denkt hij dat het werkgarantiemodel ook in andere landen toepasbaar is, zelfs in Afrika waar een gebrekkig bestuur een van de grootste problemen is. Hij wijst op een studie van Von Braun, directeur van het International Food Policy Research Institute. Von Braun meent dat Afrika soms betere ervaringen heeft met overheidsinterventies dan India. Hij gaf als voorbeeld onder meer het terugdringen van analfabetisme in Tanzania. Ook heeft Afrika volgens hem een traditie van gemeenschapswerken. Op deze tradities zou je kunnen voortbouwen. Von Braun vindt dat donorlanden Afrika zouden moeten helpen met het opzetten van werkgarantieprogramma's.
Von Braun deed onderzoek naar de ervaringen van intensieve werkgelegenheidsprogramma's in dertien Afrikaanse landen, waaronder Botswana, Zimbabwe, Tanzania en Kenya. De conclusies waren dat voedselonzekerheid, werkloosheid en een slechte infrastructuur tegelijk via openbare werken kunnen worden aangepakt. De onderzoeker
'Als het recht op werk een utopie is, geldt dat ook voor het recht om te overleven'
constateerde tevens een groeiend enthousiasme bij Afrikaanse regeringen voor deze aanpak. Juist nu investeringskapitaal schaars en duur is en er een overvloed aan ongebruikte arbeidskracht bestaat, kan een dergelijke benadering volgens Von Braun zinvol zijn.

Dit vindt ook de bekende Indiase econoom Armatya Sen. Hij stelt dat Afrika het meeste kan leren van de Indiase werkgelegenheidsprogramma's en India van de relatief betere positie van de Afrikaanse vrouw. De Indiase werkprogramma's hebben volgens Sen grote hongersnoden zoals in Afrika weten te voorkomen. Ondanks de voortdurende armoede en chronische ondervoeding zijn er in India sinds de onafhankelijkheid geen grote hongersnoden geweest. Als verklaring wordt vaak de gestegen voedselproduktie in India aangevoerd, terwijl deze in grote delen van Afrika stagneert of terugloopt. Maar Sen bestrijdt deze opvatting en wijst erop dat de beschikbaarheid van voedsel per hoofd van de bevolking in termen van calorieën in India lager is dan in veel landen ten zuiden van de Sahara die de afgelopen jaren grote hongersnoden hebben gekend. Het Indiase succes bij het voorkomen van hongersnoden schrijft Sen toe aan de grootscheepse werkgelegenheidsprogramma's waarbij de werkers grotendeels in geld worden uitbetaald. In Afrika daarentegen wordt in tijden van hongersnood vooral voedsel uitgedeeld.

Het scheppen van werk en koopkracht in een gebied waar hongersnood dreigt zorgt ervoor dat het voedselaanbod toeneemt. De markt kan daarbij een belangrijke rol spelen, maar ook de overheid kan voedselprijzen beïnvloeden en monopolieposities van handelaren tegengaan door voor buffervoorraden en eigen distributiepunten te zorgen. In hongergebieden in Afrika doet zich vaak het verschijnsel voor dat voedsel juist uit de regio verdwijnt omdat er geen koopkracht is. Voedseluitdelingen moeten vervolgens door de overheid of buitenlandse hulporganisaties worden georganiseerd. Dit brengt enorme organisatorische problemen met zich mee. Bovendien ontstaat er het gevaar dat de voedselhulp mensen tot hulpverslaafden maakt die niet meer tot eigen Initiatieven in staat zijn.

Zaken als werkgarantieplannen en recht op werk lijken duidelijk te passen in de huidige denktrant over ontwikkelingssamenwerking. Steeds meer wordt de nadruk gelegd op investeren in mensen. Een goed voorbeeld is de Wereldbank, die haar koers van neo-liberalisme steeds meer lijkt los te laten. In het jaarverslag van 1990 van de Wereldbank - Poverty genaamd - wordt gepleit voor een sociaal vangnet voor bejaarden, zieken, gehandlcapten, en voor werkgelegenheidsprogramma's en arbeidsintensieve investeringen. De grote kloof die er altijd was tussen de voorstanders van een vrije markt en de aanhangers van actieve overheidsinterventies lijkt kleiner te worden en over te gaan in een compromis, waarin de overheid weliswaar terughoudend moet zijn, maar wel voor een vangnet moet zorgen.
In Nederland maakt vooral Hans Beerends zich sterk voor zo'n benadering. De veteraan uit de Derde-Wereldbeweging poneerde in z'n laatste boek de stelling dat recht op werk en een minimum aan sociale zekerheid voor iedereen het uitgangspunt moet worden voor de Derde-Wereldbeweging en het ontwikkelingsbeleid van de jaren negentig. Beerends denkt dat vormen van sociale zekerheid die zich in West-Europa ontwikkelden zich ook zouden kunnen ontwikkelen op wereldschaal. De ontplooiing van menselijke kracht en zelfvertrouwen, de zogeheten empowerment-visie, schept volgens Beerends uiteindelijk betere voorwaarden voor economische bloei dan het tot nu toe eenzijdige vertrouwen in kapitaalinjecties.

Novib-medewerkster Greetje Lubbi onderschrijft deze constatering. Ze ging tijdens een manifestatie van de Landelijke India Werkgroep in
De Indiase werkprogramma's hebben grote hongersnoden zoals in Afrika weten te voorkomen
april met VVD-kamerlid Frans Weisglas in debat over de stelling van Beerends. 'Ook bij Nederlandse ontwikkelingsorganisaties zie je deze tendens', zegt ze terugblikkend op de manifestatie. 'Investeren in mensen zal het centrale thema worden van Novib in de discussies rondom verkiezingsprogramma's. Ook bij het nieuwe kabinet zullen we dit thema gaan aankaarten. Wij vinden dat de echte ontwikkelingshulp moet investeren in mensen en het potentieel dat zij hebben. Opkomen voor sociale zekerheid en recht op werk past hier natuurlijk in. De harde economische factoren moeten veel meer worden ondergebracht in schulden-, handels-, investeringsbeleid.' Novib ondersteunt een aantal partners in India die streven naar werkgarantieplannen in andere deelstaten. Lubbi is benieuwd wat de Afrikaanse partners van Novib van het model zullen vinden.

Haar opponent in het debat, Frans Weisglas (VVD), was uitermate sceptisch. 'Ik kan het onmogelijk met de stelling oneens zijn. Wie wil er nu geen recht op sociale zekerheid en werk? Op papier staat het er heel mooi, maar ik vind het een enorme utopie. Zelfs in Nederland met onze buitengewoon goed georganiseerde overheid blijkt het heel moeilijk te zijn om een goed systeem van sociale zekerheid op poten te zetten. Recht op werk is hier al helemaal niet mogelijk. Het gaat er bij mij niet in dat je deze pretenties dan wel in ontwikkelingslanden kunt waarmaken. Bovendien is het concept van sociale zekerheid in bijvoorbeeld Afrika heel anders georganiseerd als hier. Daar vormt de familie of het gezin veel meer een garantie en niet de overheid. Ik vind de stelling te westers en niet te kopiëren naar culturen in de Derde Wereld.'

'Recht op werk en sociale zekerheid een utopie?', reageert Gerard Oonk verbaasd. 'Dan is ook het recht om te overleven of het recht op vrije meningsuiting een utopie. Dergelijke rechten zijn geen programma's die op een bepaald tijdstip voor iedereen gerealiseerd zullen zijn. Dat lukt waarschijnlijk nooit helemaal. Het bevorderen van fundamentele mensenrechten, want daar gaat het om, betekent dat mensen steun krijgen om overheid en maatschappij te bewegen tot concrete maatregelen om die rechten in de praktijk te brengen. Dat is ook de taak van het ontwikkelingsbeleid. In Nederland hebben we, ondanks alle manco's, ook recht op werk of inkomen. Het werkgarantieprogramma in India bewijst dat je ook in ontwikkelingslanden dergelijke basisvoorzieningen kunt scheppen. Het gaat helemaal niet om het kopiëren van westerse ideeën over sociale zekerheid. Elk land zal het op zijn eigen manier doen. Maar overal hebben mensen werk of inkomen nodig om te kunnen overleven en liefst meer dan dat.'



LIW IN 'T NIEUWS

Maatschappelijk verantwoord ondernemen

Kinderarbeid & Onderwijs

HOME Landelijke India Werkgroep

Landelijke India Werkgroep - 8 juli 2004