terug
Uit: India Nu 103 (sep-okt 1996)


Stedelijke armoedebestrijding

Al doende leert men



Bangalore is een Indiase metropool van de toekomst. De snelle groei van de stad trekt veel armen aan. Zij leven vaak in beroerde omstandigheden in sloppenwijken. Het door Nederland gesteunde Bangalore Urban Poverty Alleviation Programme probeert op nieuwe manieren verbetering te brengen.

Bangalore telt zo'n 5 miljoen inwoners en is een van de snelst groeiende Indiase steden. De stad stond vroeger bekend om haar prettige klimaat en de talloze tuinen en parken. Zij trok daardoor rijke mensen aan uit heel India. Tegenwoordig groeit zij vooral door de vestiging van Indiase en buitenlandse bedrijven, met name op het gebied van computers en elektronica. Door de zeer snelle groei staan de algemene voorzieningen van de stad sterk onder druk (elektriciteit, water, transport, stadsreiniging), neemt de luchtverontreiniging alarmerend toe en zijn de grond- en huizenprijzen sterk gestegen.

Hoewel de stedelijke armen in Bangalore profiteren van de toegenomen werkgelegenheid in de bouw worden zij ook het sterkst getroffen door het gebrek aan voorzieningen en land. Bangalore telt naar schatting zo'n 700 sloppenwijken waar meer dan een miljoen mensen wonen. Er is een verschil in de situatie in de sloppenwijken die zijn gelegen op overheidsland en sloppenwijken die liggen op ongeschikt land of op land dat particulier eigendom is. De situatie in de sloppenwijken op overheidsland is vaak redelijk, omdat de overheid de bewoners met rust laat en vaak enkele voorzieningen heeft aangelegd zoals publieke toiletten, waterkranen, straatlantaarns of bestrating. Hoewel de bewoners geen wettige eigenaar zijn van hun land, hutten of huizen, is er nauwelijks gevaar dat ze zullen moeten verhuizen.
De situatie is slechter in de sloppenwijken op privé-land en de wijken die op verkeerde plaatsen liggen: langs de spoorlijn, op laaggelegen land dat vaak overstroomt, of op plekken waar de overheid andere plannen heeft. In deze sloppenwijken zijn de omstandigheden doorgaans zeer slecht: er zijn nauwelijks of geen voorzieningen en de bewoners wonen in armoedige hutten. De particuliere landeigenaren staan niet toe dat er voorzieningen worden aangelegd en de bewoners willen niet investeren omdat hun situatie onzeker is. De grootste armoede bestaat dan ook in deze sloppenwijken, waarbij vrouwen en kinderen de grootste problemen ondervinden. Het gevaar van gedwongen verhuizingen is altijd aanwezig en de kans daarop lijkt toe te nemen.


Opgelegd beleid

Zowel in de legale als in de illegale sloppenwijken doen zich talloze problemen voor bij de uitvoering van overheidsbeleid. Er wordt meestal maar weinig rekening gehouden met de wensen en de financiële draagkracht van wijkbewoners en het beleid wordt van bovenaf opgelegd. Veel verbeteringen worden uitgevoerd door aannemers die vaak haastig werken of knoeien met materiaal. De aangelegde voorzieningen of de gebouwde huizen hebben daardoor slechts een kort leven. Verder hebben politici een buitenproportionele invloed op het stedelijke armoedebeleid; voor een politicus staat vaak niet de nood van bewoners voorop, maar hun bereidheid om op hem te stemmen. Tenslotte zijn de meeste sloppenwijken intern verdeeld en overheersen de rijkeren de armeren die vaak telkens de boot missen: leden van de laagste kasten, alleenstaande moeders, analfabeten, dagloners, ouderen en gehandicapten. Het Bangalore Urban Poverty Alleviation Programme (BUPP) is gecreëerd in het besef van deze problemen en beoogt er aan tegemoet te komen.


Leren door doen

Het BUPP bestaat sinds november 1993 en wordt financieel ondersteund door de afdeling Stedelijke Armoede Bestrijding van het Nederlandse Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking. Het is een proef- of pilot-programma met als hoofddoel een nieuw model te ontwikkelen voor de effectieve aanpak van het snel groeiende en wereldwijde probleem van stedelijke armoede. Het programma hanteert een learning by doing benadering: de uitvoering van het programma wordt gezien als een proces, dat kan worden aangepast naar aanleiding van opgedane ervaringen en geleerde lessen. Het programma wordt gekenmerkt door een nauwe samenwerking tussen overheidsinstanties, niet-gouvernementele organisaties (ngo's) en lokale wijkorganisaties. Verder is een belangrijk BUPP-doel het verbeteren van stedelijk armoedebeleid door de bundeling of integratie van verschillende bestaande armoedeprogramma's die nu doorgaans afzonderlijk worden uitgevoerd. BUPP probeert een kader te scheppen waarin verschillende overheidsinstanties en ngo's beter met elkaar samenwerken. Het BUPP-projectkantoor speelt hierbij een ondersteunende en coördinerende rol.
De initiatieven en de betrokkenheid van sloppenwijkbewoners staan centraal bij de uitvoering van het programma, terwijl er speciale aandacht wordt besteed aan de wensen en behoeften van de meest kwetsbare groepen: vrouwen en kinderen. Een ander belangrijk doel is de stedelijke armen weerbaarder te maken, ze meer zeggenschap te geven over hun eigen omstandigheden en levens en hun toegang tot belangrijke stedelijke instanties en voorzieningen te verbeteren; met andere woorden hen machtiger te maken. Hoewel het programma dus gericht is op 'immateriële' doelen als het ontwikkelen van nieuwe modellen, versterken van organisatorische capaciteit, machtiger maken en bewustwording, ligt in de praktijk de meeste nadruk op het verbeteren van de concrete omstandigheden van de stedelijke armen van Bangalore. Hun eigen initiatieven staan daarbij voorop.


Eigen plannen

De kern van het BUPP-model wordt gevormd door de sloppenwijk-comités, de Slum Development Teams (SDT's). Nadat een sloppenwijk is geselecteerd worden de wijkbewoners gestimuleerd door stafleden van het BUPP en ngo's die in de wijk werken om een dergelijke SDT te vormen. Na overleg en discussie met de bewoners wordt een SDT gevormd. Daarbij wordt gestreefd naar even veel mannelijke als vrouwelijke leden. De SDT's werken samen met bestaande of nieuwe vrouwen- en jeugdorganisaties. De volgende stap is dat de SDT's een plan maken voor de hele sloppenwijk, het 'sloppenwijk-ontwikkelingsplan'. Dit plan omvat alle dingen die in de sloppenwijk moeten gebeuren in volgorde van belangrijkheid. Het staat de sloppenwijk-comités vrij om punten in het plan op te nemen. In samenspraak met leden van ngo's en BUPP-stafleden wordt echter gelet op de praktische haalbaarheid van de plannen en op de beschikbaarheid van fondsen en arbeidskrachten om de ideeën uit te voeren. Met het oog op het doorbreken van de bestaande afhankelijkheidsrelaties wordt in BUPP niets zomaar gegeven: bewonersbijdragen zijn een onderdeel van elke activiteit.

De BUPP-Stuurgroep keurt de plannen met of zonder wijzigingen goed en stelt fondsen voor de uitvoering beschikbaar. Er zijn vier geldstromen: BUPP-geld dat door Nederland beschikbaar is gesteld voor concrete activiteiten, geld van lokale overheidsinstanties voor specifiek sloppenwijkbeleid (bijvoorbeeld fondsen van de gemeente Bangalore om buurthuizen te bouwen), de bijdragen van de sloppenwijkbewoners zelf en in sommige gevallen dragen ook ngo's bij. De fondsen worden (in termijnen) overgemaakt naar de bankrekeningen van de sloppenwijk-comités. Zij kunnen zo zelf beleid uitvoeren, zelf bepalen welke taken ze zullen uitbesteden en welke taken door wijkbewoners kunnen worden uitgevoerd.


Knooppunt

Na bijna drie jaar is al heel wat bereikt, zeker als men bedenkt dat BUPP een erg ambitieus programma is dat veel eisen stelt aan de lokale partners en aan de kwaliteit van hun samenwerking. De armoede in een miljoenenstad is een gecompliceerd onderwerp, een knooppunt van uiteenlopende en tegenstrijdige visies en belangen van stedelijke elite, landeigenaren en speculanten, overheidsambtenaren, politici, ngo's en stedelijke armen.

BUPP had een snelle start onder invloed van het enthousiasme onder ngo's, overheidsambtenaren en sloppenwijk-organisaties. Het bleek echter niet zo gemakkelijk om de juiste, hoog opgeleide en ervaren stafleden aan te trekken voor het BUPP-projectkantoor. Dit heeft geleid tot vertraging in de uitvoering van het programma. Een andere reden voor de vertraging is dat ngo's moeite hadden met de hun toegedachte rol. Veel ngo's hebben weinig personeel dat al druk genoeg is met hun activiteiten in hun 'eigen' sloppenwijken. Verder zijn de ngo's vaak sterk in organisatie van en voorlichting aan stedelijke armen, maar ontbreekt het hen aan expertise in het bevorderen van werkgelegenheid of de aanleg van voorzieningen. Als bijvoorbeeld de bewoners van een sloppenwijk zelf een buurthuis willen bouwen, zijn de ngo's niet altijd in staat of bereid om dit bouwproces te begeleiden, een rol die dan automatisch toevalt aan de het BUPP-bureau.


Onderhandelingen en ruzie

Eén van de sterke kanten van het BUPP is dat in alle geselecteerde sloppenwijken comités (SDT's) zijn opgericht en dat deze meestal ook brede steun hebben van de sloppenwijkbewoners. Daar is veel werk aan vooraf gegaan, dat gepaard ging met moeizame onderhandelingen en zelfs ruzies tussen mannen en vrouwen of tussen nieuwe SDT-leden en de bestaande sloppenwijkleiders. De meeste wijken hebben inmiddels sloppenwijk-ontwikkelingsplannen geformuleerd. Er zijn veel programma's geweest voor vrouwen en voorlichtingsprogramma's inzake gezondheid, juridische zaken en beschikbare stedelijke armoedeprogramma's. Het BUPP-kantoor in Bangalore is uitgegroeid tot een belangrijk centrum voor vergaderingen en voorlichting van de stedelijke armen, en er is duidelijk sprake van een toegenomen zelfvertrouwen en kennis van mensen uit BUPP's sloppenwijken. Ze zijn zich beter bewust van hun rechten en van beschikbare voorzieningen en laten zich minder snei afschrikken door afhoudende instanties of arrogante bureaucraten.


Spaargeld

Verder zijn er ook veelbelovende ontwikkelingen op het gebied van de werkgelegenheid en het opzetten van spaargroepen. In de sloppenwijken waar BUPP actief is zijn vele spaargroepen opgericht, waarvan de leden zich hebben verplicht wekelijks een bepaald bedrag bijeen te leggen. Dit geld wordt dan weer tegen lage rentes aan leden uitgeleend. De filosofie hierachter is dat mensen eerst eigen kapitaal moeten creëren voordat grotere investeringen kunnen worden gedaan voor de aanleg van voorzieningen, het opzetten van kleine eigen bedrijfjes, maar vooral voor de verbetering of de bouw van een huis (waarvoor binnen het BUPP geen fondsen beschikbaar zijn).


Goud waard

op het gebied van 'habitat', ofwel de aanleg van voorzieningen als toiletten, elektriciteit en water heeft het BUPP nog maar weinig resultaten opgeleverd. In de meeste sloppenwijken zijn slechts enkele voorzieningen als buurthuizen, waterputten of afvoerkanalen voltooid. Het grootste probleem is een nijpend gebrek aan geschikt betaalbaar land. Acht van de huidige 15 BUPP-sloppenwijken zijn illegale of privé-sloppenwijken, waar geen concrete voorzieningen kunnen worden aangelegd. Het BUPP heeft een integrale benadering, waarbij ook legale problemen met het land in de sloppenwijken niet worden geschuwd. Het blijkt echter moeilijk en tijdrovend om deze legale problemen op te lossen. De overheid werkt zeker mee, maar moet het opnemen tegen machtige lokale instanties en personen die om de haverklap naar de rechter rennen: het land is goud waard.
Een ander probleem is dat belangrijke overheidsinstanties zoals de Slum Clearance Board en de gemeente Bangalore nog niet erg enthousiast zijn om mee te werken aan het BUPP of om fondsen beschikbaar te maken voor de SDT's. Deze instanties hebben zelf een groot gebrek aan fondsen en er bestaat enige weerstand tegen de onorthodoxe BUPP-benadering waarbij zoveel macht en zeggenschap naar de grass roots wordt gedelegeerd. Voorts hebben ze slechts een beperkte uitvoeringscapaciteit en maken ze gebruik van vaak slecht presterende aannemers. Ook vindt de overheid van Bangalore het BUPP maar een klein programma, waarvan niet veel concrete effecten op stadsniveau worden verwacht.
Tegenover alle problemen staat een zeer positieve uitzondering, namelijk de sloppenwijk Ejipura. Daar hebben de bewoners zelf in het kader van BUPP 112 degelijke woningen gebouwd, met een grote deelname van de bevolking, met veel steun van een ngo en grotendeels gefinancierd met bewonersbijdragen en fondsen van de lokale overheid van Bangalore.


Wennen

Vooral in het bereiken van concrete voorzieningen is het BUPP nog niet zo effectief en succesvol geweest als verwacht. Maar het BUPP is een proefprogramma dat via learning by doing beoogt de juiste combinatie vast te stellen van deelname van de lokale overheid, ngo's en de bewoners van sloppenwijken. Snelle resultaten kunnen nauwelijks worden verwacht voor een grensverleggend programma als BUPP waarbij alle partners moeten wennen aan de 'andere manier van doen'. Er is al erg veel geleerd en de uitvoering van het programma gaat sneler en effectiever nu het is aangepast aan de ervaringen en het BUPP-projectbureau een volledige staf heeft die een hecht team vormt. De discussies in de BUPP-stuurgroep spelen hier een belangrijke rol in. In deze stuurgroep worden levendige discussie gevoerd door beleidsmakers, ambtenaren en ngo-leden vanuit geheel verschillende posities en met uiteenlopende belangen.

Mogelijk wordt het BUPP verlengd en uitgebreid op basis van de opgedane ervaringen. Met de geleerde lessen kan de effectiviteit van het programma worden vergroot. De toename van macht, invloed, informatie en verbeterde omstandigheden van Bangalore's stedelijke armen moeten daarbij uiteraard voorop staan.

xxx




begin document

tijdschrift India Nu

HOME Landelijke India Werkgroep

Landelijke India Werkgroep - 25 juni 2008